3月29日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，部署用好政府债券扩大有效投资，促进补短板增后劲和经济稳定增长。
会议指出，当前国际形势更趋复杂严峻，国内发展面临新挑战，经济下行压力进一步加大。也正是基于此，制定今年宏观政策时，对国内外环境很多变化已有前瞻考虑。在一季度，把稳增长放在更加突出的位置的思路得到了鲜明体现。
其中，本次会议提到的“用好政府债券”就是积极财政发力的重要体现。会议指出，用好政府债券扩大有效投资，是带动消费扩大内需、促就业稳增长的重要举措。按照保持宏观杠杆率基本稳定的原则，今年新增地方政府专项债3.65万亿元。
在光大银行金融市场部宏观研究员周茂华看来，本次会议强调的“用好政府债券”，有助于保障民生、扩大有效投资、稳定经济大盘，增强中长期经济发展潜力。此外，会议强调要提升资金使用效率，意味着将多措并举，推动同样投入将产生更大产出与效益，增强政府债务可持续性。
专项债发行大幅前置 稳增长成效逐步显现
与2021年相比，尽管今年新增专项债额度与去年持平，但对比可知两年的情况存在明显差异。为加强周期性调节，去年底已依法提前下达1.46万亿元。而本次会议强调，下一步，要抓紧下达剩余专项债额度，向偿债能力强、项目多储备足的地区倾斜。去年提前下达的额度5月底前发行完毕，今年下达的额度9月底前发行完毕。
“2021年和今年的新增专项债规模是持平的，但在投放节奏和支出领域方面存在较大差异。”宜信财富首席宏观研究员王好对《金融时报》记者分析。一方面，2021年财政后置特征较为明显，上半年新增专项债发行数量仅占全年计划的36%左右；而下半年不仅完成了全年新增专项债发行计划，还部分完成了提前下发的2022年专项债的发行工作。与之相比，2022年财政前置特征明显。1至3月新增地方政府专项债已经发行近1.3万亿元，约占全年计划的三分之一，而去年同期仅为150亿元。另一方面，2021年下半年至今，专项债主要投向广义基建项目。据测算，2021年，投向传统基建的专项债占比接近46%，而今年前三个月，这一比例已经超过53%。如果将新基建纳入考虑，这一数字将达到60%左右。
对此，周茂华也指出，今年专项债发行明显前置，政策靠前发力，投放节奏明显加快。在他看来，2022年专项债的投放领域主要涉及交通基础设施、能源、农林水利、生态环保、城乡冷链等物流基础设施，市政和产业园区基础设施，以及保障性安居工程等9大领域。“这些领域既有利于扩大有效投资、平稳经济，增强经济发展后劲，也更加注重投资效率与财政可持续性。”他解释。
对于这一明显对比，王好表示，专项债在发行节奏和支出投放领域上的差异主要是宏观调控政策跨周期和逆周期调节相结合的要求。“2021年，经济增速高点出现在上半年，期间政策无需进行过度刺激，反而要相对收敛。”他进一步解释，按照宏观调控跨周期的要求，宏观政策要做好“削峰填谷”工作。因此，2021年下半年至今，财政政策表现得更加积极有为，通过基建这一主要抓手促进经济“稳增长”。
他预计，随着“稳增长”成效开始显现，后续专项债更加强调“效能”，资金投向转向“坚持既利当前又惠长远，加大惠民生、补短板等领域投资，支持新基建等增后劲、上水平项目建设”。
吸引社会资本投入 提高政策实施效率
“花小钱，办大事”，这是提高政府资金使用效率的一个重要方向。为了更好发挥专项债“四两拨千斤”作用，本次会议还强调，要用改革的举措、市场的办法，吸引更多社会资本投入，支持民营企业投资。
实际上，如何让社会资本参与基础设施、重大项目建设，在提升项目建设效率、减轻财政支出压力、拓宽民间投资渠道方面形成良性循环，世界各国也都在积极探索。周茂华告诉记者，重点是要让社会小而散资金参与重大项目等。在这方面，我国在降低门槛、优化营商环境，创新PPP合作模式（Public-Private Partnership，政府和社会资本合作），发行基础设施REITs（基础设施领域不动产投资信托基金）产品等方面进行了不少有益的实践探索，并取得积极成效。他表示，目前的主要挑战是如何创新合作机制、模式，在制度、法律方面明确各方职责分工、利益保障。
王好也提到，过去几年，政府就曾经鼓励和推广PPP模式，撬动社会资本参与基建项目建设。“在监管到位，权责明晰的前提下，PPP模式确实能够实现政府和社会资本双赢的局面。政府花小钱、办大事，社会资本也获得相应收益。但是，在此前探索过程中，出现了‘明股实债’等问题，后续随着一系列金融监管措施的实施，上述弊端得到了有效遏制，但社会资本的参与度明显下降。对此，可以运用已有的成熟模式，也可以探索新的合作方案，但最重要的是要在法律和监管到位的情况下进行操作，避免重走弯路。”他补充。
更好发挥专项债“四两拨千斤”作用之外，本次会议也强调，要统筹把握国债、地方债发行，保持合理国库资金规模，保障基层落实退税减税降费政策和惠民生所需财力，防范债务风险。鼓励境外中长期资金购买国债，落实好相关税收优惠政策。
对此，王好认为，当前积极财政政策讲求的不是绝对力度，而是政策实施的效率。“积极财政政策强调提质增效并不意味着财政政策不再积极，而是支出和减税等措施要更加强调精准、科学、有序。因此才会强调要用好政府债券，最大限度释放财政支出的效能，促进我国经济发展目标的实现。”他解释。